近日，国土部、住建部联合发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称《方案》），确定北京、上海、广州等13个城市将开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。按照国土部的说法，此举是为了缓解住房供需矛盾、构建购租并举的住房体系。从全国住房土地供给角度来说，集体土地供应住宅用地的禁区在一定程度上被打破了。

国土部一位负责人告诉经济观察报，集体土地作为城市住宅供地，改变了按照十八届三中全会对土地利用的要求。此前一宗地的批复要有规划，经过农转地的征收、招拍挂。《方案》中的规定小范围放开了集体土地的口子，至少避开了农村土地征收的程序。

中国国土资源经济研究院副研究员曹端海接受经济观察报采访时说，利用集体建设用地建设租赁住房，并未从根本上打破目前政府垄断供应城市住房的体系，但一定程度上突破了现有的土地管理法律法规。2012年国土资源部对北京、上海两个城市进行了批复，允许其率先试点探索利用集体土地建设租赁住房。这次试点的重大意义在于明确、规范集体建设用地租赁住房的管理，并进而建立相关法律法规，填补这方面的法律真空。

作为房地产开发最重要的成本，住宅用地的供应方式改变在拨动市场的神经。但是在中原地产首席分析师张大伟看来，由于新政策中的租赁市场和商品房市场是隔离的，试点对商品房房价几乎没有影响。而对于跃跃欲试的开发商来说，他们恐怕也没有太多机会。因为集体土地的低成本决定，建设租赁住房的投入只有建安和装修成本。这部分资金对于试点中的大多村集体来说，都可以轻易解决。

禁区打破

《方案》确定第一批开展利用集体建设用地建设租赁住房试点的13个城市为北京、上海、沈阳、南京等。这份名单与此前九部委确定的首批租赁市场发展的试点城市名单几乎一致。一个月多前的7月20日,住建部等九部委下发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》,其中12个试点城市中，增加了北京、上海，去掉了深圳。

深圳市房地产研究中心高级研究员李宇嘉对经济观察报分析，这份名单中的城市构成了中国主要的住房租赁市场，去掉深圳市，是因为深圳没有集体用地。李宇嘉说，全国的存量建设用地中，集体建设用地的体量很大，从**上讲，对用地的供应**非常大，但是政府不会全部放开。“北京市十三五期间要供应6000公顷的地，其中集体用地1000公顷，占比只有六分之一，说明地方政府对集体用地的规模、节奏是有严格控制的。”

根据国土资源部公布的相关数据，征收集体土地面积仍达到国有建设用地供应面积的50%以上。从长期来看，利用集体建设用地建设租赁住房存在很大空间，中国农业人口占全国总人口40%，而农村建设用地却大概占全国建设用地的60%，并且农业人口的主力军是在城市，集体建设用地普遍效益较低。

曹端海说，虽然集体建设用地具有较大的**可挖，但仍具有较大的局限性。就当前而言，仅限于住房用地部分住房用地供需矛盾突出的城市，在这些城市周边农村建设租赁房，能够形成规模效应，便于集中建设、集中**。而目前不少城市尚存在住房库存较高的状况，这些地方显然是不适合的。

长期以来，中国的城市住房用地来源于政府征地、垄断供应国有土地两方面。利用集体建设用地建设租赁住房，并未从根本上打破目前政府垄断供应城市住房的体系。根据《方案》规定，租赁住房的产权性质没有发生改变，租赁住房所用土地仍属于集体建设用地；房屋只租不售，禁止转租，承租人不能获得房屋产权。

曹端海对经济观察报分析，尽管如此，《方案》一定程度上突破了现有的土地管理法律法规。根据《土地管理法》，当前集体土地的使用范围仅限于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡镇村公共设施和公益事业建设等。该法第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但目前《土地管理法》处于修订阶段，通过试点，也为这种合理的事实合法化奠定了基础。

房价影响

8月28日集体用地建租赁住房的新政策发出后，房价要降的声音涌动。然而，多位业内人士认为，新政策对商品房市场房价的影响几乎可以忽略，而租赁市场房价是否有较大波动，还需等待试点的规模和节奏。

中原地产首席分析师张大伟对经济观察报表示，他估计本次试点城市的集体土地供应量不会太大，对房价几乎没有影响。“因为集体土地上租赁住房的产权没有变，无论增加多少供地，都是租赁产权。集体土地并不会成为国有建设用地，更不会提供可以交易的商品房。”张大伟认为，从**回报率的角度来说，相对于城市郊区的集体用地，城中村的集体用地更有可能建设租赁住房。“而城中村的集体用地目前已经存在很多出租房屋，所剩下的土地就更少了。”

早在2012年，北京市在城中村改造时，曾推动海淀区唐家岭农村集体用地建设租赁房试点。当时北京市国土局的一位负责人担心，“如果操作不规范，容易变成小产权房，这是最大的难点。”今年5月，北京市海淀区唐家岭集体建设用地建设的927套租赁住房，正式开启现场选房、签约入住。

根据此前媒体相关报道，唐家岭项目在建设中，面临着资金压力大、土地性质转换审批手续漫长等诸多问题。从2010年初算起，该项目已历时八年，**共约20亿元，多数来源于此前的征地款。

李宇嘉说，唐家岭项目是一个缩影，所以本次试点对租赁市场的房价，短期内没有太大的影响。而由于供地向租赁倾斜，导致商品房的供地会减少，但租赁的公租房建设和商品房是隔离的，新政策对商品房市场的影响可以忽略。而小产权房的问题也要警惕，但从新政策的设计上，已经明确表示“以租代售”，这实际上为小产权房的出现打了预防针。

前述国土部人士对经济观察报表示，集体土地的供应还要看有效供应还是无效供应。如果周边的交通、医疗、教育等配套设施跟上，才算有效供应。很多地方，离市区较远，配套设施跟不上，有闲置土地也是没用的。地方政府偏向于搞土地财政，所以在贯彻新政策的时候，很容易走样。要谨防在距离市中心、产业聚集地偏远，配套设施跟不上的集体土地上建设租赁房，因为这是属于无效供给。

曹端海认为，这项政策设计的初衷，不是为了增加地方财政收入，而是缓解社会矛盾。由于集体土地性质没有发生改变，集体经济组织是租赁住房的所有者，不存在地方政府向开发商拍卖的情形，但这并不妨碍市场化、公司化的经营运作方式。但一定要警惕在此过程中村、镇干部巧取豪夺，趁机损害农民利益的情况。